袁其国：绿色生态文明须以法治为保障

入冬以来，持续弥漫于我国许多地区的雾霾再次引发人们对生态文明的强烈关注。将绿色作为经济和社会发展的基本理念已成为社会共识，绿色必须以法治为保障，法治是党和国家加强环境治理及推进生态文明建设的基本手段与方式，生态法治建设是推进生态文明建设、实现绿色发展的关键。具体而言，包含以下四个主要方面：

　　加快生态立法进程，进一步健全生态法律体系

　　尽快将环境权写入宪法。纵览世界环境权立法实践，环境权入宪一直是发展中国家的主要模式。宪法是我国的根本大法，只有将环境权转化为宪法上的公民权，通过宪法宣示环境权的内涵与价值，才能为环境权的保障和制度化、法律化奠定坚实基础。

　　进一步提升环境保护法的地位与层级。环境保护法作为环境保护领域的基本法，在环境保护法律体系中处于核心地位。应当对环保法修订实施以来已有的创新做法进行进一步提炼，上升为法律制度。笔者认为，对环境保护法的修订以后可提请全国人民代表大会进行，从地位和内容方面更加突出环境保护法的统帅作用，并以此协调环境保护基本法与各单行法的关系。

　　以环境保护法为统领构建环境保护与治理的法律体系。修订后环境保护法可定义为环保领域基本、综合性法，并首次规定环境保护法的基本原则，为推动环境保护法转型迈出了重要一步。下一步，要明确环境权的基本概念，确定公民环境权的基本内容、主张方式、诉讼原则等，为环境执法、环境诉讼等单行法律法规的制定与完善提供支撑与遵循依据。同时，推进土地管理法、大气污染防治法等修订与完善，努力建构权责清晰、衔接有序、系统完整的生态法律制度体系，为我国生态文明建设提供坚实的法治保障。

　　探索环保警察执法新模式，不断增强生态执法刚性

　　近20年来，环境保护法律执行“难”“软”“疲”的问题，促使理论界与实务界将目光投向了警察权，环境保护警察呼之而出。目前，环境保护警察的实践探索存在两种模式：一是环境保护部门主导模式；二是公安机关主导模式。这两种模式在实践运行中各有优劣，学术界也莫衷一是。

　　着眼生态法治建设全局，笔者认为，环境保护警察应设在环境保护部门，由环境保护部门与公安部门双重领导，环境保护部门统一部署调配工作，这样更符合我国实际。理由有三：一是有利于保障警力资源优化配置。目前，公安机关承担着大量刑事案件侦查与治安管理工作，进一步扩充环境保护执法职能会造成警力资源过度分散。二是有利于统筹环境保护力量。将环境保护警察设置于环境保护部门，可以节省部门衔接大量成本，更有利于统筹整合环境保护领域的各类资源。三是有利于环境保护执法体制自身的健全与发展。笔者还建议，环境保护警察的组织机构由中央垂直管理、在环境保护部门内部相对独立，增强探索跨行政区划环境保护执法机制及环境保护警察队伍的灵活性与便捷性。

　　为此，要以环境保护部门为主导的模式作为环境保护警察执法模式探索的主要方向，全面总结环境保护警察制度建设的成功经验，深入研讨论证存在的困难与问题，在有条件的地区推动制定实施“环境警察工作条例”等地方性法规，明确环境保护警察的组织模式、执法权限与执法程序等，推进修订人民警察法，为环境保护警察执法提供基本的法律支持。同时，还应当在总结基层探索经验的基础上，尽快在省级层面设立环境保护警察组织，推动省级区域执法机制探索实践，集中力量查处一批大案要案，增强环境案件查处力度，加快环境警察执法模式探索步伐。

　　加强环境公益诉讼制度创新，推进环境司法专业化建设

　　我国环境司法专业化必须以环境权实体化为主线，以推进环境公益诉讼制度创新为切入点，不断健全与完善环境权诉讼制度体系，为生态文明建设提供强有力的司法保障。

　　积极推进检察机关提起公益诉讼制度改革。2015年7月2日，最高人民检察院正式印发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，拉开了检察机关提起环境公益诉讼试点工作的序幕。检察机关加强提起公益诉讼工作机制创新，设置诉前程序，督促和支持法律规定的机关和有关组织积极发挥保护公益的作用。在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持有关机关、组织提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。以检察机关为主体，包括公民、社会组织等在内的多元诉讼主体格局已初步形成。

　　稳妥推进环境司法专业化组织模式创新。2014年7月3日，最高人民法院正式成立专门的环境资源审判庭，积极探索环境资源刑事、民事和行政案件归口审理模式，大力推进环境资源审判机构专门化建设。笔者认为，无论环境司法专业化组织模式形式如何，都应当特别注重加强以下几点：一是专业性。要进一步推进环境司法专业化的精细化建设，在专家参与案件审理、调解方式等方面加大创新力度。二是公正性。在人民法院组织法尚未修订的情况下，建议尽快就环境司法专业化建设制定实施详细的试点方案，提交全国人大常委会审议。三是多样性。鉴于我国环境污染案件的复杂性，环境保护法庭的设置形式可以立足法院组织模式与环境案件区域分布特点采取多样化方式。

　　加强专业化队伍建设与制度规范化建设。笔者建议，加快建立一支具有较强环境专业知识与综合法律素养的环保法官队伍，明确环境保护法官的基本定位、职责与岗位要求，将环境保护法官纳入法官队伍建设的重要内容，联合环境保护部门建立健全环境保护法官联合培训机制，健全与完善立足审判实践的素质培训模式，从而推动形成包括环境保护警察、环境保护检察官、环境保护法官在内的系统化、一体化的环境保护司法专业队伍，为环境保护司法专业化建设提供有力的人才保障。同时，还要进一步加强配套制度规范化建设，建立健全专业化的鉴定机构，加强环境污染鉴定机构的监管力度，制定实施规范化的操作体系与鉴定标准，强化对鉴定机构的监督与制约。充分发挥司法能动性，建立健全环境纠纷多元化解决机制与提前介入机制，最大限度降低环境损害。

　　加大宣传教育力度，培育公民生态法治意识

　　生态文明建设关系各行各业、千家万户，需要公民广泛参与、践行与支持。所以，生态法治的实施必须与公民生态法治意识一体化推进，才能取得实实在在的成效。

　　将生态法治宣传教育作为法治宣传教育的重中之重，深入开展以环境保护法为主体的环境法律法规宣传教育。立足我国生态文明建设的实际状况，以“世界环境日”等纪念日为契机，利用广播、电视等多种形式，充分发挥法律“六进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）、法治文化基地建设的平台作用，积极引导、规范公众有序开展环境宣传教育、环境保护等活动，维护自身的环境权益和社会公共环境权益。要将企业作为重中之重，提高企业守法意识，自觉履行社会责任。

　　在丰富的环境法治实践中培育公民环境法治意识。以环境权为中心，积极拓展公民参与环境司法、环境执法监督的方式、途径与手段，逐步完善环境影响评价的公众参与制度和环境污染听证制度，通过设立和引导环境保护义务监督员、环境保护法律宣讲员，联合企事业单位和民间环境保护团体、环境保护公益组织等形式，在丰富多样的环境法治实践活动中，增强公民参与环境法律监督的责任感与自觉性。

　　加强基础教育、高等教育阶段的环境教育和行业职业教育，推进将环境教育尤其是环境法治教育纳入国民素质教育的进程。坚持从青少年抓起，从家庭和学校教育抓起，鼓励中小学开办各种形式的环境法治教育课堂，将环境法治教育作为创建“绿色大学”的基本内容。坚持环境法治宣传教育与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合，不断推进全民环境法治宣传教育行动，提高公民的守法自觉性。