报告精读 | 法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2017）

　　2017年9月26日，中国政法大学法治政府研究院和社会科学文献出版社共同发布了《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2017）》（以下简称《报告》）。

法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告（2017）

　　法治政府建设区域发展不平衡的状况亟待重视

　　自2013年中国政法大学法治政府研究院启动中国地方法治政府评估项目至今已有五年。总结五年的评估情况，地方法治政府水平不断提升，但是区域法治发展不平衡的状况需要引起高度关注。

　　1.地方法治政府建设的总体水平持续进步，但仍在低位徘徊

　　在2014年，被评估城市的平均得分为597.01分，平均得分率为59.7%；在2015年，被评估城市的平均得分为617.36分，平均得分率为61.74%，上升2.04%。2016年被评估城市的平均得分为663.07分，平均得分率为66.31%，较之2015年上升4.57%。2017年被评估城市的平均得分为687.22分，平均得分率为68.72%，较之2016年上升2.41%。被评估城市得分率逐年上升的趋势非常明显，但在2017年呈现增速放缓的态势。

　　从各个分数段的统计情况看，低分城市正在逐渐减少，及格的城市数量则不断增多。2014年有46个城市及格，2015年有62个城市及格，2016年有88个城市及格，及格率已经达到8成以上。2017年有93个城市达到及格线，7个不及格的城市分别为：拉萨、喀什、绥化、商丘、大同、乌鲁木齐和周口。

　　2.全国出现一批法治政府建设典范城市

　　自2014年至今的评估中，排名始终在前二十名的城市有10个，分别是北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、合肥、厦门、长沙、成都。这些城市法治政府建设的制度体系相对完备，政府决策相对规范，法律实施效果较好，行政复议和行政诉讼运行良好，在法治政府建设方面具有典范意义。

　　3.法治政府建设落后地区需要“弯道超车”

　　自2014年至今的评估中，排名始终在后二十名的城市有6个，分别是拉萨、喀什、绥化、商丘、新乡、曲靖。在全国法治政府建设不断进步的大背景下，部分地区法治政府建设相对落后的状况需要引起高度关注，避免法治示范地区和落后地区之间的差距不断加大。落后地区应当积极转变发展理念，寻找加快法治发展的突破口，通过法治环境的提升进一步优化经济社会发展环境，实现“弯道超车”。

　　4.城市群间差异明显，珠三角、长三角城市群得分相对较高

　　随着经济社会的发展，以城市群为标志的区域划分更为突出。在哈长、京津冀、长三角、珠三角、长江中游、中原、成渝七个国家级城市群或经济区中，无论是最高分、最低分还是平均分，珠三角区域和长三角区域的综合表现最为优异，说明珠三角和长三角城市群法治政府建设的整体水平略高于其他城市群。哈长城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈长城市群的平均分最低，说明其法治政府建设水平相对落后。成渝城市群、京津冀城市群和长江中游城市群的最高分、最低分和平均分相对接近，说明其在七个城市群中处于居中水平。

　　简政放权与行政审批制度改革稳步推进

　　——政府机构设置和职能配置优化仍需完善，应急管理能力需要提高

　　《报告》指出，当前我国地方政府依法履行政府职能的总体情况较好，绝大多数城市采取了多种措施加强推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，同时在简政放权、行政审批制度改革方面也取得较大进展，权力清单制度运行良好。“依法全面履行政府职能”一级指标上一年度平均得分为76.23分，本年度平均的得分为82.81分，上升幅度较为明显。

　　简政放权与行政审批制度改革方面取得较大进展。在行政审批事项的取消、下放、承接和公开方面，有77%的城市做到了及时有效公开；20%的城市基本落实了简政放权，并公布了取消、下放和保留的行政审批事项。99%的城市公布了政府各部门的权力清单，并且视情况及时调整更新，页面较为简洁明了。

　　在线审批网站有较大改进，但在线审批便捷性仍需完善。相较于去年，各地对行政审批在线办理网站进行了改进：所有被评估城市的政务网站均建设完毕，绝大部分城市开通了行政审批网上办事大厅并实现了行政审批在线办理。值得一提的是，去年本项指标得到0分的7个城市在2017年都有较大进步，不仅优化了政务网站，还建立了网上办事大厅（行政审批在线大厅）。

　　与此同时，部分被评估城市仍然存在着机构臃肿、行政审批事项无专栏、重大安全生产事故多发、应急管理建设形式化等问题。

　　政府机构设置和职能配置仍需优化。从评估整体结果来看，政府机构设置和职能配置相对合理的城市占被评估城市的六成左右，但还有近一半的城市政府机构数目过多，机构设置不够精简，仍存在着一定的随意性。

　　应急管理建设形式化，重大安全生产事故多发。《报告》指出，仍有一半以上的城市应急预案建设不完备，具体问题包括覆盖面少，分类不详细，内容不全面等。对上级预案照搬照抄的情况较为常见，使得应急预案的针对性和可操作性都较差。重大安全隐患突出，在评估的100个城市中，有46%的评估城市发生过一次或两次较大安全事故，其中北京、广州、深圳等特大型一线城市的安全风险防范与治理仍面临较大挑战。

　　为此，《报告》建议，各地方政府应当进一步优化政府机构设置，提高行政审批在线办理便捷程度，实现行政审批清单的清晰化，加强突发事件的风险防控与治理。

　　组织领导仍是法治政府建设的薄弱环节

　　《报告》在对100个城市进行观测评估后发现，组织领导仍是法治政府建设的薄弱环节。各地方政府对法治政府建设工作在观念上的重视程度、在工作中的推进力度和在组织上的保障强度还需要进一步加强。

　　“法治政府建设的组织领导”指标总分为80分，被评估的100个城市的平均得分仅为47.22分，依然处在及格线以下。其中，得分最高的城市为72分，得分最低的城市为15分，排名前五的城市分别是天津（72分）、南宁（66分）、临沂（65分）、深圳（63分）、信阳（63分）。

　　评估结果显示，在强化法治政府建设的组织领导方面，被评估政府取得了一定的成就：首先，未按规定公布法治政府建设情况报告的城市数量减少，从上年度的81个下降到本年度的46个，进步明显；其次，政府常务会议对法治政府建设的讨论频次加速增长，今年该项的平均得分率首次突破及格线，达到66.55%，可见法治政府建设工作被提到了更为优先的位置；第三，被评估政府日益重视强化自身法治能力建设，其中“领导干部的法治思维培养”的平均得分率为86.2%，“政府法律顾问开展工作情况”的平均分得分率为76%，是六个观测点中得分率最高的两个，体现了地方政府对强化自身法治能力的重视。

　　尽管有上述成绩，组织领导仍然是法治政府建设中的薄弱环节，这突出表现在以下几个方面：

　　第一，法治政府建设情况报告的公布状况仍然不尽理想，党政主要负责人作为法治建设第一责任人的职责亟待落实。如在本次评估中，有3个城市在2017年第一季度后延迟公布上一年度法治政府建设情况，有43个城市政府未公布上一年度法治政府建设情况，未按规定期限公布的政府比例为46%。可见，依然有不少城市的党政主要负责人在一定程度上欠缺推进法治政府建设各项工作的意识。

　　第二，设置独立法制机构的城市比例在区县一级呈现断崖式下跌。在被评估的100个城市中，有91%的市政府设置了独立的政府法制办，而这些城市下辖的1090个区县中仅有236个区县政府设置了独立的法制机构，只占到总数的21.7%。设置独立法制机构的比率断崖下跌，可见政府层级越低，越容易忽略法治政府建设的组织保障。

　　第三，政府常务会议关于法治政府建设的议题多为对中央要求的部署，缺少针对地方重点难点问题的主动探索。从具体的议题情况看，各地法治政府建设议题在主题和时机选择上呈现较大的相似性，多为在党中央国务院出台相应文件或者要求后部署开展。有关常务会议报道的措辞和领导发言也多是对中央要求的贯彻落实，缺少就本地问题的研究讨论，针对性不足。

　　第四，依法行政工作考核力度仍不足，相关部门监督缺位。2016年，有68个市政府对2016年或2015年的依法行政工作进行了考核，其中，只有4个市政府公布了考核发现的针对具体单位的问题或向人大、党委报告了考核情况。部分城市在考核中体现了问题反馈环节，但没有进一步明确具体问题并提出相应对策；少数城市在公布的考核结果中指出了各部门普遍存在的问题，但概括略显笼统，缺少实质性评价和建议。

　　第五，领导干部法治思维培训在形式上较为单一。整体来看，多数城市都能达到新《纲要》和指标中对培训、讲座的数量要求。然而，从具体形式上看，绝大多数城市都是通过在常务会议上针对具体的某部法律进行学习。学法活动虽然符合学习内容和次数的要求，也在一定程度上增加了领导干部对法律知识的了解，但若要切实提高法律思维，帮助其做到遵法、守法，则还需要丰富培训的形式、深化培训的内涵。

　　规范性文件法治化进程缓慢，问题明显

　　作为实施行政管理的重要抓手，行政规范性文件数量最多、使用范围最广，且具有反复适用性和普遍约束力，对公民、法人或者其他组织的权益产生较大影响。对规范性文件进行有效的监督和控制，有助于推进法治政府建设进程。然而，《报告》在对100个城市观测评估后发现，地方政府行政规范性文件法治化进程缓慢，问题明显，已经成为当前持续、深入建设法治政府的一大障碍。

　　《报告》显示，“行政规范性文件制定的制度化和规范化”这一指标得分率呈现逐年增长趋势，从2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府对行政规范性文件制定程序的日渐重视。相比之下，相关制度的实施情况得分率较低，进步不明显，如“三统一”制度的实施情况这一指标，2014年得分率仅为32.10%，2017年仅为33.10%，再比如定期清理制度的实施情况这一指标，2014年为60%，2017年为63%。这充分说明确保基础性程序制度的良好实施应当成为当前乃至今后的重中之重。

　　目前，国家层面尚未对行政规范性文件作出明确界定，导致地方政府“各自为政”的现象较为普遍。一方面，行政规范性文件体量庞大，违法风险高。在各级行政机关公布的规范性文件目录中，很多规范性文件仅是简单重申法律法规规章，其存在的必要性需要进一步审视；另一方面，地方政府对规范性文件的制定主体混乱，未直接对公民权利产生影响的内部工作规则、党委文件、办事机构（如办公厅、办公室）发布的文件均出现在行政规范性文件专栏中；此外，行政规范性文件语言表述不规范、篇章结构安排逻辑不严谨，文件本身质量不高，甚至存在违法越权等现象。

　　《报告》指出，准确界定行政规范性文件的内涵和外延，是实现规范性文件法治化的基础。由中央立法作出顶层设计是尽快结束当前地方政府“分而治之”局面的必要之举。建议参考《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的基本思路，由国务院尽快制定一部能够对行政规范性文件进行全方位规制的行政法规，具体内容应当涵盖行政规范性文件的界定、制定条件、制定主体、制定程序以及监督与问责等方面。

　　此外，亦要建立配套的全过程辅助、保障机制,包括建立严格的事前审查机制，通过制定条件设定、立项程序控制以及“成本效益分析”等制度确保制定之必要性；借助互联网平台的大数据功能，实现行政规范性文件全方位公开，可建立以下四个数据库：现行有效的行政规范性文件目录库、行政规范性文件公开听取意见及公众意见采纳情况反馈库、行政规范性文件备案库、行政规范性文件定期清理及结果公布库；强化三统一制度，注重备案和定期清理，确保行政规范性文件的合法性；夯实行政机关法制机构的监管职责，实现对各类行政规范性文件的“一体建设”和“共同推进”。